管理交流

作为基础设施和公共服务供给方式的重大创新，PPP通过以时间换空间、让专业的人做专业的事，吸引和撬动社会资源支持基础设施和公共服务建设，在共同富裕的赶考路上，施工企业努力实现“两利四率”指标的“两增一降三提升”，进而提升项目总承包能力，助力实现共同富裕。

在北港河、东门河治理PPP项目实施中，项目公司注重“从管理难点入手、向经营短板发力”，深入践行绿色发展理念，充分展示治水灵魂、匠心技艺，实现了水清、岸绿、景美、游畅河道的生态目标，生动书写了一江清水助推高质量发展的新篇章。现结合永明公路PPP项目，谈谈项目总承包的经营之道。

一、识别认证PPP项目的合同体系

PPP项目集融资、建设、运营、移交，合同体系复杂，履行时间长，项目公司要充分识别认证：《PPP 项目合同》、《股东合同》、《融资合同》 、《工程承包合同》 、《运营服务合同》 、《原料供应合同》 、《产品采购合同》和《保险合同》 以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。重点对建设-运营-移交（BOT）特许经营模式的《投资合作协议》 、《股东协议》、《特许经营协议》、《实施方案》的正确理解与运用，明析项目公司赋予“项目负总责、费用有顶板”的权利与义务，树立“总包是龙头、设计是灵魂、控制是效益、施工是基础、合同是保障”的项目总承包理念，重点做好以下几方面识别认证：

一是要认真分析实施方案、确定合作范围界定、明确项目边界条件

要认真分析项目的实施方案、回报机制和调价机制。对采用政府付费的回报机制，合作期内政府方通过支付年度可用性服务费及运营维护服务费等进行分析，以保障项目公司收回项目投资成本并获取合理收益。调价机制是将根据运营维护期间的通货膨胀情况，掌握相应的调价周期及触发机制。同时要确定合作范围界定，明确项目边界条件，边界条件外的项目慎做。

二是要分析交易结构、绩效考核指标及体系

采用BOT的运作模式，项目公司负责项目设计、融资、建设、运营维护和经营权移交，政府向项目公司支付费用，交易结构公平公开，确保合规合法。绩效考核主要针对运营维护阶段，考核结果与可用性服务费、运营维护报备费挂钩，有效激励项目公司提高服务水平，必须满足企业财务经营指标可行，尽量避免考核责任不明等现象。

三是从程序角度分析项目实施的规范性

做好项目立项、政府的配套支持、政府预算安排等进行合规评价。对物有所值评价，要从定性评价与定量评价两个方面进行分析评价。先定性评价是通过对专家小组评分和意见汇总计算，最终加权平均分为>80为通过标准；定量评价是通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，通过PPP物有所值定量评价。 从财政承受能力认证评价，对开展符合年度全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%的要求，在财政承受能力范围内的审核。

四是项目的风险分配基本框架评价

按照“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理地分配项目风险，将风险分配标准化流程引入 PPP 项目的风险分配中，要保证社会资本的风险可控。

二、项目公司要实现PPP项目双赢多赢共赢

PPP项目是集融资、设计、施工、运营于一体的，全价值链全生命周期全过程管理的创新模式。其优势明显，但仍要牢记：投资有风险，PPP需谨慎。项目公司要做好政府的“贴心人”，以深度融合实现与地方政府的双赢；积极做好银行、设计、监理方“热心人”，以共享未来实现相关方多赢，做好施工总包的“引路人”，以共克时艰实现项目共赢。

一是项目公司履责到位，行使社会资本方赋予的权力和义务

项目公司要规范运行，无论是管理理念还是组织架构设计上必须转变“乙方”思维，适应新角色，要以“真正的项目法人”角色来管控PPP项目，投资人要明确在项目公司层面自身“要做什么”，以及“能做什么”，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，明确股权结构、管理层架构，确定融资方式及条件，合规合法实体运营。

政府：重视对政府方工作机制的有效沟通，积极做好项目基建程序合规，按合同约定做好各项配套支持。如政策处理、施工许可证、设计图审、计量计价审批、书面授权等。

融资：规范融资合同，防范金融风险。资金是项目的血液，既要确保项目的资金流，又要实现融资成本低。

设计：委托限额设计，明确项目设计理念及设计的边界条件，开展限额设计不突破合同价或概算价。要提供施工图预算、主要施工措施方案等设计文件，同时要根据图审意见及时修改设计图。

监理：签好施工监理合同，明确工程进度、质量、安全、投资四大控制目标的确权。

施工：强化对施工总包部有效管理，特别是以投资拉动施工的项目，要创新深化“事前算赢”的总包理念。

运营：按合同履行运行维护，接受政府方考核，核算运行维护费用。

二是项目公司经营全过程策划要坚持一张蓝图绘到底

项目公司在经营全过程中要把握好工程重点、节点和支点，就能在工程实施中明确方向、把握时机、落到实处。把握重点，就是对PPP全过程的融资、设计、施工、运营的权利与义务，避免重建设轻运营；把握节点，就是抓住建设、运营、移交等有利时机，灵活调整经营策略，把握好全过程“时度效”；把握支点，则需要从项目建设的角度出发，找到工程落到实处的抓手和杠杆。

项目前期阶段：要完善基本建设程序，依法取得项目建设的合规性要件报批报建。

项目实施阶段：要狠抓经营指标核算，着力五个落实。一是抓好项目设计的优化落实，确保总投资可控；二是抓好银行融资成本的落实，用好利率杠杆降投资；三是抓好施工总包成本的落实，实现合作诚信互利控投资；四是抓好运行维护成本的落实，保证收益目标不动摇；五是抓好项目风险成本的落实，及时防范化解项目风险，实现目标净利润不改变。

项目运维阶段：要做好PPP项目投资预算、完工成本结算两个关闭：一是项目预算审计总投资核算关闭，固化项目总投资；二是施工成本的完工结算关闭，锁定项目总成本。

三是概算（合同价）、预算、结算要一把尺子量到底

PPP项目的预算审计，是保证项目投资效益的关键，就公路而言，重点编制好公路0号清单。坚持概算控制预算，预算控制结算；概算算总帐，预算算大帐，结算算细帐的三算原则。

批准概算（合同价）是项目公司对项目实施总投资控制的纲，超概需经发改部门重新审批，调整难度大实施概率小。

施工图预算是工程建设的价格表现，是对总包部工程造价的控制目标。必须高度关注预算编制的总体水平，准确把握预算审核结果。对总包部的结算不得突破施工图预算。

完工结算是总包部对分包合同监管的目标值，是日常分包经营管理的重中之重。施工必须严格按照设计施工图、标准、规范施工，施工过程中宜优化慎变更，预算多做减法少做加法。完工计量必须严格按照工程量清单计量规则、设计图纸正确计量。竣工资料、签证、计量必须做到三者合一，缺一不可，不漏算不多算，经得起审价审计考验。

四是处理好规划、设计、施工变更的预算管控

PPP项目由于政府规划的变化，与设计融合难，导致部分设计与规划相冲突，造成部分设计变更，影响施工许可证的办理及建设工期。项目公司要强化设计总投资控制的原则，完善规划设计方案。积极与设计单位积极有效沟通，取得有利于计量计价的工程地质条件、施工枢纽布置、主要施工方案、工程量技术数据等相关设计文件及说明书。

三、做好PPP项目的合规性与风险管控

PPP项目当下应用法律法规尚不完善，各种风险随时出现，要组织专人认真疏理各阶段的合规性，并进行风险分析。既要有防范经营全过程风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御PPP经营风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动。

一是要严格遵循基本建设程序，依法取得项目建设的合规性要件、批件

超越基本建设程序的PPP建设为项目的后期运营埋下及大风险和隐患。项目公司与政府部门的开展有效沟通。完善报批报建各项工作，收集处理好本项目：城市或区域规划、项目建设的立项报告、可研报告及其批复；用地预审文件、项目规划条件、环境影响评价报告及批复、节能评估报告及批复、水土保持方案、三废治理方案等。政府就实施PPP项目发出的批文、批示、授权等文件。物有所值定性评价和定量评价报告、财政承受能力论证报告、政府一般公共预算支出计划及实际支出报告等。及时办理施工过程中报批报建书面文件、施工过程的各种变更签证。

二是要从财务风险源头管控、PPP会计核算等方面解决风险

根据风险具有明显的阶段性特征，重点关注在特定的阶段可能出现的风险。

前期风险管控：前期风险管理的核心在于防范。PPP合同体系要设计风险共担体系构架和设相应的动态调整机制，重点完善合同体系，为未来可能长达17年的合同执行期预留调整和变更的空间。

建设期风险管控：建设期风险管理核心在于控制。一是要规范有效运行项目公司，重视项目建设期的设计、投资控制、安全施工质量，与运营期的服务质量、成效紧密结合；二是严格遵循基本建设程序，依法取得项目建设的合规性要件、报批报建是项目公司重要的责任之一，超越基本建设程序的PPP建设不但为项目的后期运营埋下风险和隐患，而且严重影响项目融资的可获得性；三是使项目资金结构始终处于低成本和低风险最佳状态的融资管理。

运营期风险管控：运营期风险管控核心在于规范。运营维护阶段是财务回款风险的主要发生期，也是风险因素识别较难的阶段，实际操作过程中项目公司“重建设、轻运营”的管理倾向增加了运营期风险和市场风险的不可控性。

全生命周期风险管控：贯彻全生命周期风险管控核心在于整改。

四、结语

PPP项目要秉持“项目可行、风险可控、效益可期”的原则，项目公司做到工程建设验收合格、总包成本锁定、项目投资固化、投资收益稳定、债权债务明析，实现运营合法合规，诚信互利双赢多赢。